Whistleblower e Pa: spifferate, spifferate , qualcosa resterà

Chi è il whistleblower ?

rosso2Whistleblower, segnalante, vedetta civica, sentinella, sono i nomi che si attribuiscono ai dipendenti che, nell’interesse pubblico, segnalano agli organi che possono efficacemente intervenire gli illeciti, le irregolarità e i fenomeni di corruzione di cui vengano a conoscenza sul luogo di lavoro. Il segnalante svolge un ruolo importantissimo nell’interesse pubblico perché rompe il muro dì omertà su cui si basano gli illeciti e da all’amministrazione o ad altri organi competenti la possibilità di conoscere tempestivamente un problema o un possibile pericolo ed intervenire.  Il termine deriva dall’inglese “blow the whistle” e si riferisce all’azione dell’arbitro di soffiare nel fischietto per segnalare un fallo o un’infrazione, o al suonatore di piffero. Perchè se ne comprenda l’accezione positiva, la tabellina ci spiega alcune differenze .

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Perchè è importante segnalare gli illeciti?

Fiorenza Sarzanin sul Corriere della Sera scrive che “Il 2013 doveva essere l’anno dei tagli e dei risparmi. Invece la spesa pubblica in Italia è rimasta ancora una volta su livelli da record….” “ Secondo il rapporto della Guardia di Finanza 2013 i danni erariali provocati da funzionari e impiegati infedeli fino allo scorso ottobre ammontano a 2 miliardi e 22 milioni di euro; quelli per le truffe sono pari a un miliardo e 358 milioni di euro.” Segnalare gli illeciti è un dovere civico che implica partecipazione e collaborazione attiva.   Il Presidente della Corte dei Conti, Luigi Giampaolino, nel 2012, nel suo intervento  “Rimedi amministrativi o rimedi sanzionatori per la lotta alla corruzione” in un convegno presso la Corte di cassazione ha evidenziato: “Peraltro, ormai è chiaro a tutti che quello della corruzione è un problema non soltanto etico e di alta politica, del modo cioè di essere e di configurarsi dei pubblici apparati, ma anche economico.” e ancora “l’amministrazione deve trovare in sè i rimedi al fenomeno della corruzione”. Secondo quanto dichiarato dalla Corte dei Conti nel 2012, la corruzione è una “tassa occulta” da 60 miliardi di euro.

Cos’è il whistleblowing?

Il whistleblowing è l’istituto giuridico che attraverso una procedura di tutela del wistlebower impedisce le eventuali sanzioni o gli atti ritorsivi che questi può subire nel segnalare reati, irregolarità ed episodi di corruzione. I funzionari pubblici, pur essendo i primi ad individuare irregolarità e corruzione nell’ambito lavorativo, spesso anche per timore di ritorsioni e assenza di tutela non denunciano gli illeciti. L’istituto, importato dalla tradizione anglosassone, è stato suggerito da Transparency International Italia ,  durante la sua audizione in Commissione Antimafia, come mezzo essenziale per  combattere la corruzione, uno dei principali mali che affligge la pubblica amministrazione e ne ostacola il buon andamento e l’Organizzazione raccomanda anche che l’Italia si doti di una legge ad hoc.

Il whistleblowing negli altri paesiimages

Il whistleblowing  è previsto negli Stati Uniti, Regno Unito, Australia, Nuova Zelanda, Sudafrica, Giappone,  Austria,  Bulgaria,  Corea, Francia, Cipro, Estonia, Germania, Grecia, Irlanda, Lituania, Moldavia, Norvegia,Olanda, Polonia, Romania, Russia, Serbia, Slovacchia,Slovenia, Svizzera, Turchia, Ungheria.

Elenco top 30 frodi FCA_002             Negli Stati Uniti d’America fu Abramo Lincoln nel 1863 a introdurre con il False Claims Act la protezione per coloro che segnalano o rivelano qualsiasi forma di irregolarità commessa. La legge Lincoln contiene anche un’antica disposizione latina , la Qui tam Action, con cui il Dipartimento di Giustizia è anche autorizzato a pagare a titolo di ricompensa un premio a chi denuncia la frode contro il governo federale in una quantità tra il 15 e il 25/30 per cento della sanzione amministrativa inflitta al responsabile del reato o di ciò che recupera sulla base della relazione del denunciante.

Qui tam pro domino rege quam pro se ipso in hac parte sequitur (colui che agisce nell’interesse dello Stato agisce anche per se stesso) Nell’anno fiscale 2012, i casi giudiziari federali e statali compresi nel False Claims Act hanno permesso al Governo di recuperare ben 9 miliardi di dollari!

Elenco top 30 frodi FCA_001             Elenco top 30 frodi FCA_003                               

             Le tabelle mostrano le 30 frodi top del 2012 negli Stati Uniti e il recupero delle somme grazie all’intervento dei whistleblower. (clicca per ingrandire e visualizzare)

La Gran Bretagna ha adottato invece il Public Interest Disclosure Act (PIDA 1998) valida  in tutto il Regno sia per i dipendenti pubblici che per i dipendenti privati. A differenza del sistema statunitense non sono previsti però effetti premiali in sintonia con tutto il pensiero europeo dove, a stento, si accetta la possibilità di poter ricompensare un soggetto per aver svolto il proprio dovere.

Il quadro giuridico internazionale è anche stato rafforzato a seguito dell’emanazione dei principi guida del Gruppo di lavoro Anticorruzione del G20 per una legislazione a tutela dei denuncianti.

Organizzazioni Internazionali 

Le Nazioni Unite hanno una whistleblowing policy interna in forza dal 1 gennaio 2006. L’ONU è la prima organizzazione intergovernativa ad adottare una normativa sul whistleblowing.

Il Consiglio d’Europa ha istituito il GRECO (Group of States Against Corruption) nel 1999 per controllare l’adeguamento degli Stati agli indici anti-corruzione previsti dall’organizzazione. La Fase 2 del GRECO raccomanda la protezione dei whistleblower come strumento per combattere la corruzione nella pubblica amministrazione

Il 29 aprile 2010 il Consiglio d’Europa ha approvato una risoluzione e una raccomandazione per gli Stati membri.

La Convenzione OECD è la più mirata tra le principali convenzioni contro la corruzione.I regolamenti sul whistleblowing sono una parte centrale della Convenzione, la quale richiede ai paesi di istituire procedure di segnalazione e di proteggere i whistleblower nei settori pubblico e privato.

Qual è  la normativa in Italia di riferimento per il settore del lavoro pubblico?

In Italia non esiste ancora una legge ad hoc e il quadro giuridico è frammentato in varie disposizioni. Di recente però , l’art. 1 comma 51 della legge 6/11/190 del 2012 , Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione. ( Gazz. Uff. 13 novembre 2012, n. 265 ) ha introdotto nel dlgs 165 del 2001 un articolo dedicato alla tutela del dipendente pubblico che denuncia gli illeciti : l’art. 54- bis :

- Art. 54-bis Tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti

1.  Fuori dei casi di responsabilità a titolo di calunnia o diffamazione, ovvero per lo stesso titolo ai sensi dell’articolo 2043 del codice civile, il pubblico dipendente che denuncia all’autorità giudiziaria o alla Corte dei conti, ovvero riferisce al proprio superiore gerarchico condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro, non può essere sanzionato, licenziato o sottoposto ad una misura discriminatoria, diretta o indiretta, avente effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati direttamente o indirettamente alla denuncia.

2.  Nell’ambito del procedimento disciplinare, l’identità del segnalante non può essere rivelata, senza il suo consenso, sempre che la contestazione dell’addebito disciplinare sia fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione. Qualora la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione, l’identità può essere rivelata ove la sua conoscenza sia assolutamente indispensabile per la difesa dell’incolpato.

3.  L’adozione di misure discriminatorie è segnalata al Dipartimento della funzione pubblica, per i provvedimenti di competenza, dall’interessato o dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative nell’amministrazione nella quale le stesse sono state poste in essere.

4.  La denuncia è sottratta all’accesso previsto dagli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni.

- Altre disposizioni sono contenute nel  Piano Nazionale Anticorruzione elaborato dal Dipartimento della Funzione Pubblica e approvato con la delibera Civit n. 72 del 2013 che ,tra le azioni di prevenzione del fenomeno corruttivo, prevede esplicitamente al paragrafo 3.1.11 la Tutela del dipendente che effettua segnalazioni di illecito (c.d. whistleblower)

In cosa consiste la tutela per il wistleblower nella PA?

Il dipendente pubblico ai sensi dell’art. 54 bis è tutelato da qualsiasi azione lesiva dei suoi diritti e pertanto, in ragione della segnalazione, non può essere licenziato, discriminato, mobbizzato. Le pubbliche amministrazioni, inoltre,  sono tenute ad adottare i necessari accorgimenti tecnici prevedendo nell’ambito del Piano triennale della prevenzione e della corruzione che, deve essere adottato entro il 31 gennaio,  anche l’introduzione di obblighi di riservatezza e canali differenziati e riservati per ricevere le segnalazioni , la cui gestione deve essere affidata a un ristrettissimo nucleo di due o tre persone. Inoltre, occorre prevedere codici sostitutivi dei dati identificativi del denunciante e predisporre modelli per ricevere le informazioni ritenute utili per individuare gli autori della condotta illecita e le circostanze del fatto; debbono essere previsti obblighi di riservatezza anche a carico di tutti coloro che ricevono o vengono a conoscenza della segnalazione e di coloro che successivamente venissero coinvolti nel processo di gestione della segnalazione, salve le comunicazioni che per legge o in base al Piano Nazionale Anticorruzione debbono essere effettuate. Inoltre, considerato che la violazione delle norme contenute nel Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione comporta responsabilità disciplinare, la violazione della riservatezza potrà comportare l’irrogazione di sanzioni disciplinari, salva l’eventuale responsabilità civile e penale dell’agente.  La tutela dei denuncianti dovrà essere supportata anche da un’efficace attività di sensibilizzazione, comunicazione e formazione sui diritti e gli obblighi relativi alla divulgazione delle azioni illecite.

Il Piano Nazionale Anticorruzione prevede che ciascuna amministrazione potrebbe postare sul portale del proprio sito web degli avvisi che informano i dipendenti sull’importanza dello strumento e sul loro diritto ad essere tutelati nel caso di segnalazione di azioni illecite, nonché sui risultati dell’azione cui la procedura di tutela del whistleblower ha condotto. La procedura utilizzata deve essere sottoposta a revisione periodica per verificare possibili lacune o incomprensioni da parte dei dipendenti.

 Quali fatti o atti possono essere segnalati?

Può essere segnalata qualsiasi tipo di irregolarità commessa  o rischio di reato: danno erariale, corruzione , incarichi inutili , violazioni alla normativa sulla sicurezza dei luoghi di lavoro, mobbing, irregolarità nei concorsi, nell’affidamento degli incarichi, mancata attestazione della copertura finanziaria negli atti gestionali, discriminazioni.

fischiettiA chi indirizzare la segnalazione e un pò di attenzione 

La segnalazione può essere effettuata: al Responsabile della prevenzione e della corruzione, ad eventuali altri destinatari  individuati nel Piano triennale della prevenzione e della corruzione, che tutte le PA devono pubblicare entro il 31 gennaio, ai Dirigenti, o anche direttamente alla Procura della Corte dei Conti, alla Procura della Repubblica, alla Guardia di Finanza, soprattutto nell’ipotesi che ad essere coinvolti siano proprio i Dirigenti  o nel caso che l’ Amministrazione Pubblica non abbia codificato una specifica procedura interna. E’ bene sempre nell’esposizione dei fatti utilizzare la forma dubitativa al fine di evitare denunce per querela o diffamazione . Ad esempio invece di scrivere: ” si segnala che il candidato è stato favorito” potremo scrivere ” ad avviso dello scrivente il candidato potrebbe non avere i requisiti e i titoli richiesti dalla normativa per ricoprire …”

Un sistema informatico per segnalare

Il Piano Nazionale Anticorruzione raccomanda nei limiti delle risorse disponibili ed eventualmente in forma associata o in accordo con altre amministrazioni ai sensi dell’art. 15 della l. n. 241 del 1990, di  valutare la realizzazione di un sistema informatico di segnalazione al fine di: indirizzare la segnalazione al destinatario competente assicurando la copertura dei dati identificativi del segnalante; identificare il segnalante, ove necessario, da parte del destinatario competente nel caso di segnalazione non anonima. Il sistema dovrebbe consentire l’identificazione del segnalante (nel caso di segnalazione non anonima) solo in caso di necessità, ossia in presenza delle situazioni legali che rendono indispensabile disvelare l’identità a soggetti autorizzati che siano in possesso delle specifiche credenziali. La gestione delle segnalazioni attraverso il sistema informatico ha il vantaggio di non esporre il segnalante alla presenza fisica dell’ufficio ricevente e consente di “convogliare” le segnalazioni soltanto al corretto destinatario, preventivamente individuato in base alla competenza, evitando la diffusione di notizie delicate. Le segnalazioni in particolare dovrebbero essere indirizzate al Responsabile della Prevenzione e all’Ufficio Procedimenti Disciplinari che, ricevuta la segnalazione, dovranno assumere le adeguate iniziative a seconda del caso.

 

Link, materiali e sitografia per approfondimenti e curiosità:  

Il Comune di Milano è stato il primo Comune che ha approvato una mozione per inserire nel piano anti-corruzione la procedura Whistleblowing.

Globaleaks permette di fare la vedetta civica su una piattaforma web anonima ed open source

Il libro pubblicato da Transparency International Italia ”Il ruolo del whistleblowing in Italia”

Mafalda

Mafalda

Il Movimento Cinquestelle lancia la prima proposta di legge italiana sul wistleblowing

La sezione del sito web di Trasparency International  dedicata al wistleblowing 

Le faq di Transparency International Italia

“Il wistleblower all’italiana” come uno studio finlandese può aiutarci a capire, Filodiritto,  Direttore Antonio Zama,

http://www.whistleblowing.it/nel_mondo.html

La Convenzione dell’ONU contro la corruzione 

                                                          Spifferate, spifferate, qualcosa resterà ;-)